Esta entrevista exclusiva fue publicada originalmente en inglés en Guacamaya y cedida especialmente a IQ Latino para su publicación en español
En ella, el ex Director Principal para el Hemisferio Occidental del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca para la administración de Joe Biden, abunda en detalles sobre su gestión hacia Venezuela. Paralelamente, señala los puntos débiles en el abordaje que hace el presidente Donald Trump de la situación
Por Elias Ferrer
Usted tuvo un papel en las discusiones con el gobierno de Maduro bajo la presidencia de Joe Biden. ¿En qué consistió su papel? ¿Qué tuvo que hacer en relación con Venezuela?
A pesar de la percepción popular, yo no dirigía en solitario la política sobre Venezuela desde la Casa Blanca. Como Asistente Especial del Presidente y Director para el Hemisferio Occidental en el Consejo de Seguridad Nacional, mi función era asesorar al Presidente, al Vicepresidente y al Asesor de Seguridad Nacional, y supervisar la aplicación de las directrices políticas del Presidente. Esto incluía presidir el Comité de Política Interinstitucional para el Hemisferio Occidental, que reunía a todos los departamentos y organismos pertinentes.
En cuanto a Venezuela, creamos un pequeño grupo de trabajo de alto nivel que incluía a representantes de los Departamentos de Estado y del Tesoro, así como de otros organismos clave, para elaborar una propuesta de estrategia de negociación. Dicha estrategia fue revisada a través de procesos interinstitucionales formales por los adjuntos, los directores y, en última instancia, por el Presidente. También mantuvimos una estrecha coordinación con el Capitolio, consultando al senador Bob Menéndez, entonces presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, antes de cada compromiso y proporcionando informes completos después para informar de su supervisión y solicitar comentarios.
Trump ha dicho que cuando dejó el cargo, “teníamos a Venezuela en fuga, Maduro estaba listo para irse”. ¿Es esta la situación que se encontró en 2021?
No. Lo que nos encontramos en 2021 fue un régimen de Maduro más arraigado que se había adaptado a las sanciones estadounidenses y a un entorno diplomático regional en el que el liderazgo de Estados Unidos se había visto muy erosionado. Los países que se habían unido al Grupo de Lima en 2017 lo hicieron bajo la creencia de que Estados Unidos tenía una estrategia coherente. En el momento de asumir el cargo, estaba claro para la región que la política de Trump en Venezuela estaba siendo impulsada por la política interna en el sur de Florida, no por un plan serio para restaurar la democracia.
La campaña de sanciones de “máxima presión” de la administración Trump no dio resultados. Tras el impacto máximo de las sanciones en 2019, el régimen se adaptó rápidamente. Estábamos viendo petroleros iraníes sancionados trasladando petróleo venezolano, transbordándolo a través de Malasia y, en última instancia, vendiéndolo a China con un descuento de 40 dólares por barril respecto al crudo Brent. Las sanciones tienen rendimientos decrecientes: cuanto más se utilizan, más difícil resulta encontrar nuevos objetivos. A la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Tesoro le resultaba cada vez más difícil identificar sanciones significativas que no se hubieran impuesto ya.
Cualquier experto en sanciones le dirá: las sanciones rara vez derrocan regímenes, pero pueden ayudar a moldear el comportamiento. La administración Trump apostó todo al colapso sin ningún esfuerzo diplomático o de mediación para acompañarlo. Ese enfoque fracasó estrepitosamente.
La administración Biden inició conversaciones con el gobierno de Maduro en 2022, justo cuando Rusia había invadido Ucrania. Los precios de la energía estaban por las nubes y Europa intentaba desprenderse del petróleo y el gas rusos. ¿Es eso cierto? ¿O las conversaciones comenzaron por otra razón?
Se refiere al viaje que realicé a Caracas en marzo de 2022 con el Enviado Especial para Asuntos de los Rehenes, Roger Carstens, y el Embajador de Estados Unidos, Jimmy Story. Esa visita no tenía que ver con el petróleo, sino con traer a los estadounidenses a casa. Roger creía que teníamos una oportunidad de conseguir la liberación de estadounidenses injustamente detenidos si yo me unía a él, dado mi papel en la Casa Blanca. Como sería la primera visita oficial de la Casa Blanca a Caracas desde 1998, llevamos la decisión directamente al Presidente Biden. Le expusimos la posible reacción política si la visita se hacía pública. Su única preocupación era si podría ayudar a traer a los estadounidenses a casa, así que fuimos.
Más tarde, los críticos nos acusaron de cambiar el alivio de las sanciones petroleras por rehenes, pero eso es sencillamente falso. En la reunión con Maduro, le pedí que liberara a los estadounidenses como gesto de buena fe en respuesta a nuestra visita. Dejé claro que el canal con la Casa Blanca se cerraría si no se tomaban medidas en 48 horas. Al mismo tiempo, le comunicamos que estábamos abiertos a un debate más amplio sobre la relación bilateral, centrado claramente en la restauración democrática. En dos días, el régimen respondió liberando a Gustavo Cárdenas y Jorge Alberto Fernández.
La primera ronda formal de negociaciones no tuvo lugar hasta mayo de 2023, y el tema central no fue el petróleo -la producción venezolana no es lo suficientemente grande como para mover los mercados energéticos mundiales- sino las próximas elecciones presidenciales y las condiciones necesarias para una votación creíble.
¿Cuáles fueron los primeros temas que se trataron entre los dos gobiernos? (¿Rehenes? ¿Sanciones petroleras? ¿Deuda? ¿Transición democrática?)
No voy a entrar en los detalles de las negociaciones, pero puedo decir lo siguiente: no negociamos el futuro de la democracia venezolana. Ese era -y sigue siendo- el papel de la Plataforma Unitaria. Desde el principio, dejamos claro que la oposición debía liderar la definición de los términos políticos de una transición democrática. Nuestro trabajo consistía en crear las condiciones internacionales que pudieran apoyar ese proceso.
Consultamos estrechamente con la Plataforma Unitaria para entender lo que consideraban avances significativos -o retrocesos- en el camino hacia las elecciones de 2024. Esas aportaciones dieron forma a toda nuestra estrategia de negociación. Cuando nos comprometimos con los representantes de Maduro, nos centramos principalmente en la secuencia y el calendario de pasos concretos: garantías electorales, reformas legales, plazos. El alivio de las sanciones se estructuró en torno a esos pasos.
Es importante destacar que no negociamos la política de sanciones con la Plataforma Unitaria. Esto se hizo tanto para protegerlos como porque las decisiones sobre las sanciones estadounidenses son competencia exclusiva de Estados Unidos. Dicho esto, hubo ocasiones en las que no estuvieron de acuerdo con la forma en que programamos o calibramos acciones sancionadoras específicas.
También quiero aclarar la decisión de levantar las sanciones a Erik Malpica. Esa idea fue planteada por primera vez por la propia oposición al embajador Jimmy Story, y luego discutida en un desayuno que tuve con Leopoldo López y Carlos Vecchio, quienes expresaron su apoyo. Así que sí, me sorprendió que luego criticaran públicamente la decisión. Pero los antecedentes son claros.
¿Qué es la licencia Chevron? ¿Qué sentido tenía? ¿Por qué lo hizo la administración Biden?
No puedo hablar de los pormenores de una licencia concreta, que se tratan como propias, a diferencia de las licencias generales, que están a disposición del público. Pero puedo compartir el razonamiento general.
Como he mencionado antes, las sanciones estadounidenses habían alcanzado rendimientos decrecientes. Venezuela seguía exportando petróleo -principalmente a China-, pero lo hacía de forma extracontable y con grandes descuentos. El gobierno de Maduro se había adaptado, y el mercado negro estaba prosperando.
La licencia de Chevron fue una decisión estratégica. Nos permitió sacar el petróleo venezolano de la sombra, ponerlo bajo jurisdicción estadounidense y dirigir la producción a través de una empresa estadounidense sujeta al cumplimiento y la supervisión de Estados Unidos. Y lo que es más importante, la estructura garantizaba que los beneficios no irían a parar al régimen de Maduro, sino que se utilizarían para pagar la deuda pendiente de Venezuela con Chevron. Un beneficio añadido fue la inyección de divisas en la economía formal, lo que ayudó a estabilizar y reconstruir elementos del sector privado venezolano, una parte interesada a la que queríamos capacitar para abogar por que el gobierno hiciera concesiones adicionales a cambio de un mayor alivio de las sanciones.
Contrariamente a algunos informes -incluidos los de Bloomberg- no hubo ningún acuerdo secreto. Chevron ya estaba autorizada a pagar impuestos y cánones en virtud de la Licencia General 35, que es pública. La Licencia General 41 simplemente aclaraba que cualquier pago no autorizado explícitamente por esa licencia ya estaba cubierto por la GL35. El objetivo era permitir sólo esos pagos -impuestos y cánones- mientras Chevron recuperaba su deuda.
No se trataba de un acuerdo de trastienda. Fue una decisión política transparente y deliberada destinada a crear incentivos para una actividad económica más legal dentro de Venezuela, manteniendo al mismo tiempo la presión para la reforma democrática.
¿Cuáles espera que sean los principales resultados ahora que la licencia de Chevron ha desaparecido? ¿Más presión sobre Maduro para negociar o todo lo contrario? ¿Afectará a los flujos migratorios hacia EEUU?
El único ganador claro aquí es China. Ahora que Chevron ha ayudado a estabilizar e incluso aumentar la producción venezolana, Pekín intervendrá para comprar más petróleo, con un descuento, fuera de los libros y sin ninguno de los requisitos de cumplimiento o transparencia a los que Chevron estaba sujeta.
En cuanto a la presión sobre Maduro, esta medida en realidad debilita la influencia de Estados Unidos. Las sanciones sin una estrategia diplomática no generan negociación, crean un vacío. Y ese vacío ya está siendo ocupado por otros actores con intereses muy diferentes.
La emigración desde Venezuela probablemente continuará -incluso hacia Estados Unidos- a pesar de los esfuerzos de esta administración por aterrorizar a los emigrantes.
Creo que debemos ser honestos sobre el papel que han desempeñado las sanciones en esta crisis. No hay duda de que las amplias sanciones impuestas en 2019, especialmente las dirigidas al sector petrolero, contribuyeron a la aceleración de la migración. Venezuela ya estaba en un profundo declive debido a la corrupción y la mala gestión autoritaria, pero cortar su principal fuente de ingresos hizo aún más difícil para el Estado importar alimentos y medicinas o mantener los servicios públicos básicos.
La cronología habla por sí sola. Los mayores aumentos de la migración se produjeron después de 2017, y especialmente tras la entrada en vigor de las sanciones de 2019. Más de 7 millones de venezolanos han huido ya del país. No es una coincidencia: es lo que ocurre cuando se combina el colapso autoritario con el aislamiento económico y la falta de una salida viable.
Para ser claros, las sanciones pueden ser una herramienta útil, pero no son una estrategia. No derriban regímenes por sí solas. El enfoque de la administración Trump parecía asumir que el aumento del sufrimiento humanitario llevaría a la población a derrocar al gobierno. Pero eso no fue lo que ocurrió: la gente simplemente se marchó.
Tras las conversaciones que condujeron a la licencia de Chevron, la administración Biden pasó a negociar en Qatar y Barbados. ¿Qué se acordó allí en líneas generales?
La licencia de Chevron respondía fundamentalmente a los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos, pero tuvo la ventaja añadida de ayudar a sentar las bases para las negociaciones.
Una vez más, nuestro papel como miembro de la comunidad internacional era crear un entorno propicio para la celebración de elecciones equitativas e integradoras. La concesión de la Licencia General 44 (LG44), que levantaba todas las sanciones al sector del petróleo y el gas pero no permitía nuevas inversiones, estaba vinculada a una serie de parámetros, el más importante de los cuales era permitir a la oposición celebrar sus propias primarias para elegir a su candidato presidencial. Habíamos preparado otra Licencia General que habría levantado todas las sanciones al sector financiero venezolano una vez que el gobierno anunciara el calendario electoral y permitiera al ganador de las primarias de la oposición inscribirse como candidato presidencial.
La razón por la que decidimos emitir una Licencia General pública y no una serie de licencias privadas fue enviar un mensaje claro a toda la sociedad venezolana de que Estados Unidos estaba dispuesto a tomar grandes medidas en respuesta a medidas equivalentes por parte del gobierno y, en última instancia, a respetar los resultados de las elecciones. Sabíamos que el GL44 no sería una panacea, porque las empresas petroleras y de gas se mantendrían al margen hasta que tuvieran cierto grado de certeza de que no se volverían a imponer sanciones. El gobierno permitió que María Corina Machado, la ganadora de las primarias de la oposición, recurriera su prohibición de presentarse a cargos electos, pero finalmente mantuvo la prohibición, así que retiramos la GL44.
¿Por qué diría que fracasaron los acuerdos con Qatar y Barbados?
Al final, renovamos las sanciones (la OG 44 terminó) y las elecciones fueron consideradas antidemocráticas según observadores independientes, como el Centro Carter y la misión de Naciones Unidas.
Se aplicaron algunos elementos del acuerdo de Barbados, pero el resultado final fueron unas elecciones presidenciales que distaron mucho de cumplir las normas democráticas internacionales. Los observadores independientes fueron claros en sus valoraciones.
Desde el principio, no nos hicimos ilusiones. Sabíamos que era poco probable que el gobierno de Maduro permitiera una contienda presidencial que no podía controlar, especialmente en ausencia de garantías políticas exigibles. Ese escepticismo no era privado; fue expresado públicamente por funcionarios estadounidenses, incluido el subsecretario Brian Nichols en declaraciones ante el Congreso. Pero también comprendimos que la política que heredamos -máxima presión sin una vía diplomática- no estaba dando resultados. Teníamos que probar un enfoque diferente.
Creo que la Plataforma Unitaria también lo comprendió. Gran parte de nuestro compromiso se centró en cómo utilizar las elecciones presidenciales como palanca, no porque creyéramos que iban a ser libres y justas, sino porque podían servir para elevar el listón de futuras elecciones. La esperanza era establecer una trayectoria que hiciera más factibles unas elecciones municipales inclusivas y competitivas en 2025.
Donde nuestro enfoque sí tuvo éxito fue en alinear a los gobiernos de todo el espectro político de América Latina y el Caribe en torno a un marco democrático común para Venezuela, y en exponer la manipulación del proceso electoral por parte del gobierno de Maduro. De haber continuado simplemente con la postura de línea dura de la administración Trump sin una vía diplomática, Estados Unidos habría quedado cada vez más aislado. Los socios regionales que enfrentan una intensa presión de la migración venezolana ya estaban instando a Washington a aliviar las sanciones, con o sin concesiones democráticas. En ese escenario, es difícil imaginar que el gobierno permitiera siquiera la celebración de unas primarias en la oposición.
¿Cuál cree que es ahora la estrategia de la administración Trump hacia Venezuela? Por un lado, ha eliminado las protecciones a los migrantes venezolanos y ha intentado reanudar los vuelos de deportación. Por otro, ha eliminado las exenciones de sanciones. ¿Existe un plan coherente?
Sigo buscando indicios de una estrategia coherente, pero hasta ahora sólo veo una serie de movimientos tácticos, ninguno de los cuales tiene en cuenta las consecuencias de segundo o tercer orden que probablemente generen. Al igual que con Trump 1.0, el objetivo parece ser el cambio de régimen a cualquier precio. Este enfoque tiene tres defectos fundamentales:
En primer lugar, no funcionará. La suposición de que la presión por sí sola obligará a Maduro a abandonar el poder ha sido puesta a prueba y ha fracasado.
En segundo lugar, corre el riesgo de erosionar aún más la influencia de Estados Unidos en el hemisferio, alienar a los socios regionales y crear espacio para que China, Rusia e Irán profundicen su huella estratégica en Venezuela y más allá.
Y en tercer lugar, se basa en la premisa errónea de que los problemas de Venezuela terminan en el momento en que Maduro deja el cargo. No es así. El colapso de las instituciones, la crisis humanitaria y la pérdida de confianza de la población no se resolverán de la noche a la mañana, y mucho menos sin un plan de transición viable que incluya tanto el apoyo internacional como el consenso interno.
Lo que se necesita es una política que alinee nuestras herramientas -diplomáticas, económicas y humanitarias- con un camino realista hacia la restauración democrática. Ahora mismo, no veo eso por parte del equipo de Trump.
¿Debería Estados Unidos ayudar a la democracia y a la estabilidad económica en Venezuela? ¿Cómo podría ayudar?
Una Venezuela democrática y económicamente estable es un interés fundamental de seguridad nacional de Estados Unidos. Existe, por supuesto, una tensión entre el sentido de urgencia frente a la represión y la realidad de lo que realmente requieren las transiciones políticas. Venezuela lleva casi un cuarto de siglo bajo el chavismo. La idea de que una ronda de negociaciones o unas elecciones defectuosas producirían una ruptura democrática limpia siempre fue poco realista. Cuando observamos otras transiciones posautoritarias -ya sea en la antigua Unión Soviética o en la propia América Latina- vemos lo largos, desiguales y orientados al diálogo que suelen ser esos procesos. La propia experiencia de mi Colombia natal es instructiva: la polarización y la violencia que definieron su vida política antes del Frente Nacional tardaron décadas en resolverse, e incluso entonces, de forma imperfecta.
El camino a seguir en Venezuela no será corto ni lineal. Pero la retirada no acercará la democracia. Lo que se necesita es persistencia estratégica: claridad de miras sobre los retos, principios y voluntad de implicarse allí donde pueda ser útil.
El reto más profundo es que la política de Estados Unidos hacia Venezuela -y Cuba, en realidad- está dictada con demasiada frecuencia por la política del sur de Florida y no por una sobria evaluación de los intereses nacionales de Estados Unidos. Esa desconexión perjudica al pueblo venezolano, que merece un futuro de dignidad y oportunidades, y debilita nuestra posición en una región en la que China, Rusia e Irán están más que preparados para llenar el vacío.
La entrevista original en inglés se puede leer aquí.